El Mercado de Carbono Regional: ¿por qué Argentina se alejó tanto de Brasil?

Federico Moyano*

Desde la Cumbre de la Tierra en Rio (1992) Argentina se posicionó como un protagonista importante en el escenario internacional de la lucha contra el Cambio Climático. Esto quedó claramente demostrado con las firmas en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y del Protocolo de Kyoto. Asimismo, creó la Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (OAMDL) y designó a la Secretaria de Ambiente y Desarrollo sustentable (SAyDS) como la Autoridad Nacional Designada (DNA) para la aprobación de proyectos al mismo tiempo que creó el Fondo Argentino del Carbono tendiente a impulsar la inversión en nuevos proyectos MDL, entre otras cosas.

Por otro lado, se puede afirmar, desde el punto de vista técnico, que nuestro país desarrolló cuatro Inventarios Nacionales de Gases Efecto Invernadero (años 1990, 1994, 1997 y 2000), presentando la Primera Comunicación Nacional en 1997 y la Segunda a fines del 2006. Asimismo, durante todos estos años la Dirección de Cambio Climático desarrolló una serie de actividades de promoción de los proyectos MDL mediante publicaciones, seminarios y talleres a lo largo y ancho del país.

En definitiva, durante los primeros años de funcionamiento del mercado de carbono, Argentina llevó a cabo una serie de actividades institucionales y de difusión de gran relevancia convirtiéndola en un activo promotor de la mitigación del cambio climático dentro del mundo en desarrollo. Sin embargo, cuando se hace un balance de cuáles fueron los logros concretos en términos de proyectos MDL que se consiguieron respecto a otros países de la región, se puede apreciar que estos no se han correspondido con los esfuerzos realizados.

Lo magro de estos resultados son aún más evidentes cuando se comparan con Brasil, otro país pionero en políticas y acciones de lucha contra el calentamiento global (Cumbre de Rio en el año 1992, primer proyecto MDL del mundo, etc.), siendo hoy el tercer país con mayor cantidad de proyectos atrás de China e India que hospedan al 65 por ciento del total.

Comparando la cantidad de proyectos presentados a la ONU por Brasil y Argentina vemos  que se creó una brecha muy amplia entre ambos países. Mientras que Brasil posee 192 proyectos registrados con una emisión de 53 millones de CERs¹ Argentina logró diez veces menos, es decir, 22 proyectos y una emisión de 5,7 millones CERs. Ahora, ¿por que Argentina no ha conseguido desarrollar una mayor cantidad de proyectos MDL, siendo que dedicó tantos esfuerzos y recursos para lograr este objetivo?

La primer reacción para explicar esta evidente diferencia con Brasil sería argumentar que la economía del país vecino tiene una escala muy superior a la de Argentina. Esto es totalmente cierto aunque si comparamos las dimensiones económicas de ambos países en términos de PBI vemos que Brasil es solo 5,2 veces mayor a Argentina (a precios corrientes, como promedio de los últimos 5 años) y no 10 veces como lo es en relación a los proyectos presentados.

Si existiera una relación directa entre el PBI y la cantidad de proyectos MDL generados en cada país, podríamos concluir que Argentina debería tener al menos el doble de los proyectos presentados. Por lo tanto, no podemos explicar las diferencias de proyectos utilizando este indicador económico.

Haciendo una comparación similar con otro indicador como la Inversión Extranjera Directa (IED), tenemos que Brasil recibió como promedio de los últimos 5 años (2006 a 2010) 5,3 veces más inversiones que Argentina, aunque la tendencia fue creciente hacia  2010 llegando a casi 8 veces más IED en Brasil.

Con lo cual la relación del IED entre ambos países evolucionó de forma similar a la del PBI, es decir, tampoco se puede explicar la relación en cantidad de proyecto (10 veces). Sin embargo, cuando nos enfocamos en las diferencias absolutas, estas indican que Brasil recibió en los últimos 5 años 168 mil millones de dólares más que Argentina. Este enorme volumen de fondos adicionales permitiría explicar en gran medida por qué Brasil generó tantos proyectos MDL, pero no es suficiente para demostrar por qué Argentina logró tan pocos.

Las razones económicas que motivaron la gran atracción de inversiones hacia Brasil y no a Argentina en los últimos años, son ampliamente conocidos y no hacen al objeto de este análisis. No obstante, para poder responder nuestra pregunta central, habrá que seguir profundizando el análisis sobre la forma en que se realizaron las inversiones en cada país.

Un camino sería investigar cómo se componen las carteras de proyectos de ambos países. Como es sabido, los proyectos MDL pueden ser de varios tipos, desde los tratamientos de residuos y forestales hasta las energías renovables. Estos últimos representan el 63 por ciento del total de los proyectos presentados a nivel global (registrados y en validación²) y son a su vez los que requieren un mayor nivel de inversión por crédito de carbono generado. 

Teniendo esto en cuenta y volviendo a los dos países en análisis, si comparamos sus carteras de proyectos (registrados y en validación), vemos que Brasil tiene un 56 por ciento -casi 200 proyectos- en energías renovables, mientras que Argentina solo tiene un 24 por ciento- con 8 proyectos de este tipo.  La tabla de abajo muestra el detalle de esta comparación.

A diferencia de Brasil, la mayoría de los proyectos de reducción de emisiones en Argentina se concentran en rellenos sanitarios donde las necesidades de inversiones son mucho menores que en los de energías renovables. Haciendo un ejercicio simple donde asumimos que el número de proyectos de “otro” tipo en Argentina queda fijado en 26 y utilizamos una composición de la cartera semejante a la de Brasil (56% renovables y 44% otros), se puede inferir que Argentina podría aumentar la cantidad de proyectos en energías renovables, casi duplicando su cantidad total de proyectos.  De esta manera, se acercaría a las relaciones de escala antes analizadas.

Por lo tanto, viendo que Brasil ha generado 25 veces más proyectos en generación eléctrica de fuentes renovables que Argentina, podemos concluir que este último no es un país atractivo para las inversiones en energías renovables, al menos las calificables como MDL (biomasa, hidroeléctrica, eólica y solar).

Las razones que llevaron a esto podrían ser varias, pero sobresalen las siguientes:

Tarifa eléctrica: Las políticas respecto a la regulación de las tarifas eléctricas difieren entre ambos países.  El hecho de que Brasil tenga un mercado eléctrico con precios a niveles internacionales ha hecho que las inversiones fluyan hacia proyectos de este tipo atraídas por la rentabilidad del negocio.  Esto generó a su vez un gran dinamismo en el sector con la instalación de nuevas industrias proveedoras de tecnología y servicios, reduciendo fuertemente los costos de construcción y operación de las centrales.

Cuando analizamos el caso de Argentina, vemos que desde la crisis del 2001, las tarifas eléctricas quedaron prácticamente congeladas a los valores previos a la devaluación, al menos hasta muy recientemente. Estos reducidos valores inviabilizaron el negocio de generación eléctrica inclusive en aquellos que contaron con subsidios directos del Estado. Según un informe de Montamat & Asociados³ el precio medio de la energía del mercado mayorista en los últimos años se ubicó alrededor de los 30 u$s/MWh, mientras que en Brasil y otros países de la región este se duplicó o triplicó.

Promoción de la inversión en energía renovable: Desde el año 2004 Brasil llevó adelante una muy fuerte promoción de la inversión en generación eléctrica de fuentes renovables a través del PROINFA⁴. Este programa incentivó la inversión en pequeñas y medianas centrales de biomasa, hidroeléctricas y eólicas mediante contratos de compra de energía de largo plazo.

A diferencia de Brasil,  la Argentina no ha implementado hasta hace poco tiempo un programa estratégico que permita atraer las inversiones en energías renovables. Recién en el año 2009 se lanzó el Programa GENREN⁵ con el fin de promocionar las energías renovables aunque sus resultados concretos todavía no se hacen evidentes.

Oferta de financiamiento: Por diferentes motivos que no hacen al objeto de este estudio, las políticas económicas y financieras brasileñas han incentivado fuertemente la oferta crediticia de proyectos de mediano y largo plazo, como son los de energías renovables. Un ejemplo claro es el financiamiento a través del BNDES.

Por el contrario, la oferta de financiamiento en Argentina ha sido muy limitada, con tasas de interés muy elevadas y plazos muy cortos, inviabilizando la inversión en proyectos de esta índole.

Entonces, volviendo a la pregunta central del análisis, uno de los motivos principales por el cual Argentina no logró desarrollar una cantidad de proyecto MDL acorde a su escala económica sería  por la falta de políticas de estado que incentiven la inversión en el sector ya sea a través de una tarifa eléctrica adecuada, de programas que promuevan la inversión y/o de una oferta crediticia razonable.

Moviendo el foco del sector público hacia el sector privado, también podemos encontrar diferencias importantes entre los dos países a la hora de definir por que Argentina no genera una mayor cantidad de proyectos MDL.

En los años siguientes a la crisis de 2001, las empresas argentinas enfocaron los esfuerzos en sus producciones o su “core business” restando atención a aspectos que en esas circunstancias podían ser secundarios o complementarios. De esta forma, a pesar de toda la promoción  institucional que se hizo sobre los créditos del carbono, solo algunas pocas empresas se interesaron por el potencial beneficio que tendría la implementación de un proyecto MDL.

Por otro lado, la forma en que se difundió la temática de la mitigación del Cambio Climático en Argentina fue diferente a la de Brasil. En nuestro país, se dio por lo general en ámbitos muy específicos con un público reducido (cámaras empresarias, universidades, ferias sectoriales, etc). Por el contrario, en Brasil, la difusión se hizo masiva con noticias frecuentes en medios gráficos y visuales llegando a todos los estamentos de la sociedad. Esto hizo que empresas  de cualquier sector, tamaño y tipo estuvieran consientes del potencial beneficio que podría obtener con el MDL. A su vez, generó una muy importante oferta local de actores del mercado de carbono (consultores, compradores de créditos, certificadores, etc) creando así una gran competitividad y dinamismo en el sector.

Como hemos visto, Argentina fue un activo participante global con acciones concretas tendientes a facilitar la lucha contra el calentamiento global. No obstante, cuando comparamos los resultados reales que obtuvo en términos de proyectos MDL registrados, vemos que se ubica proporcionalmente muy por debajo de su vecino Brasil, uno de los líderes mundiales en el mercado de carbono. El principal motivo identificado para explicar este hecho se relaciona con el reducido atractivo para realizar inversiones en energías renovables en Argentina. Es entonces en este punto donde los gobiernos, tanto nacional como provinciales, empresas y demás organizaciones del sector deberán volcar todos sus esfuerzos en los próximos años. La creación del GENREN fue sin duda un paso muy relevante, pero para que Argentina comience a ser considerada en el mundo como un país reductor de emisiones de carbono mediante fuentes de energía renovable queda todavía un camino largo por andar.

* Federico Moyano, especialista en mercado del carbono - EcoSecurities Group

¹ CER sigla en inglés de Certificado de Reducción de Emisiones

² UNEP Risoe CDM Pipeline Analysis and Database, Junio 2011: http:// cdmpipeline.org

³ Informe Mensual de Precios de la Energía, Abril de 2011, de Montamat & Asociados  http://www.montamat.com.ar/informe.pdf

⁴ PROINFA: Programa de Incentivo a las Fuentes Alternativas de Energía Eléctrica: www.mme.gov.br/programas/proinfa

⁵ Programa GENREN: Provisión de Energía Eléctrica  de Fuentes Renovables, Ministerio de Planificación Federal http://energia3.mecon.gov.ar/home/